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大数据视域的税收执法冲突与风险及其防范研究(下)
日期:2018-07-11    来源:西安税务研究    责任编辑:李尚洁
 

 

西安市税务学会课题组

 

 四、大数据对税收执法冲突与风险的具体影响分析

大数据对税收执法冲突与风险影响的具体要素,无疑是指税收执法过程(执法目的与执法手段),具体包括税法(主要是指征管法)、税收执法主体、税收执法客体与税收执法环境四大要素。因此,大数据对税收执法冲突与风险的具体影响,也就是大数据的四大特点:Volume(大量)、Velocity(高速)、Variety(多样)、Value(价值),通过影响税法(主要是指征管法)、税收执法主体、税收执法客体与税收执法环境四大要素,改变征纳税者之间涉税信息不对称态势,进而消减或者加剧税收执法冲突与风险的可能性。
众所周知,税收执法主体是指拥有税收执法权力的国家机关。税收执法客体是纳税人。税收执法环境是指与税收执法活动相关的,直接或间接地影响或作用于税收执法活动的环境因素。具体是指“公民和企业法人的纳税意识,当前的社会经济状况,政府及各部门对税收的重视程度和配合情况,税负及当前税法执行情况等。”[1]因此,大数据对税收执法过程,即就是对税收执法冲突与风险的具体影响可图示如下:
上图告诉我们,大数据对税收执法冲突与风险的影响如下:
(一)大数据对税收执法冲突与风险的影响必须拥有税收执法大数据平台,这是影响税收执法冲突与风险的前提
或者说,唯有全面拓宽税收数据共享,提高税收数据质量,借助高效的税收大数据分析工具,才有可能谈及大数据对税收执法冲突与风险的影响。即税务机关和人员,只有通过共享丰富的第三方社会信息,集成、整合现有信息系统,并运用大数据处理技术进行分析比对,实现税务人员随时随分析纳税人申报、缴税的真实性和准确性,才可能谈大数据对税收执法冲突与风险的影响与防范。因为只有基于税收大数据,通过建立税收征管和执法行为的监控体系,实现了税收征管全过程的“留痕”,多方位监控税务部门的执法行为,做好事前、事中和事后监控三个环节,让征管权力在阳光下运行,方可从源头上消减征纳及其衍生涉税的冲突,进而防控税收执法冲突与风险[2]。同时,必须构建全局性的元数据管理体系,方可随时透视纳税人涉税信息的关联关系,发现行为之间、税种之间、纳税人之间的隐含关系,预警纳税人可能的逃税行为,同时还必须将税收优惠审批、税收核定、出口退税审核等业务模型内嵌到征收管理系统中实现自动化、可视化、智能化,实现执法标准的统一。或者说,唯有构建基于维基思想(开放、对等、共享、全局运作)为特征的业务协作平台,将面向税务主题的分析方法、模型和方案纳入知识管理体系,在全税务系统内、各应用系统内共享,提升知识的使用效率。[3]方能谈及大数据对税收执法冲突与风险的影响问题。
(二)大数据对税收执法冲突与风险的影响
大数据对税收执法冲突与风险的影响,首在通过影响《征管法》的优劣及其完备程度。因为《征管法》是关于征纳双方征管行为“必须且应该”如何之权力性规范,直接规范的是征纳税者的具体征纳行为,是征纳税者具体权利与义务分配的规范体系。因此,一部优良、完备的《征管法》,是消减税收执法冲突与风险的直接前提。
同理,优良《征管法》意味着,它必须拥有广泛的民意基础,是通过大多数国民同意的。而且,征纳税者权利与义务的分配必须符合公正平等原则,即征纳基本权利与义务分配符合完全平等原则,非基本权利与义务分配符合比例平等原则。关键是,征管权力的合法性及其制约制衡机制的有效性。就大数据技术的介入而言,根本在于税收大数据及其征管权力自身的合法性,以及制约制衡机制的有效性。直言之,如果税收大数据及其征管权力不合法,缺少纳税人的广泛同意,而且对其监督不力,便会催生大量的税收执法冲突与风险。道理或在于,大数据也是一种资产,一种资源,一种力量,谁能最先拥有和借用它,谁将提前获利受惠。谁无权借用它的力量,或者拒绝借用它的力量,谁的利益将会受损。直言之,“大数据时代的数据资源具有多重属性,即数据的资产性、可使用性与法律属性”[4],等等。而且,“它是量级巨大到无法通过传统信息系统和计算资源在合理时间内达到捕获、管理、处理、并整理成为支持日常决策依据的信息。”[5]自然会对征管过程,也就是税收执法过程产生不可忽视的影响。因此,既要借用大数据对《征管法》的积极效应,也应警惕大数据对《征管法》的消极效应,自觉防范大数据可能引发的税收执法冲突与风险。特别是对征管大数据技术的运用,必须符合规范和要求,有明确的限度与范围,不可成为征管权力进一步扩大化的契机。否则,征管大数据全面运用之际,或是税收执法利害冲突与风险加剧之日。
而完备的《征管法》具体意味着,对征管行为事实如何与征管终极目的的认识为“真”,对征管价值的认识也是正确的,同时征管价值判断也符合征管两利价值,征管法规范各个内在要素之间和谐,结构性冲突较少。值得庆幸的是,长期看,税收大数据的运用,有助于提升征纳税者对征管两利价值及其标准的认同,有助于提高征管法的遵从度,从而消减征纳税行为的冲突与风险。
(三)大数据对税收执法冲突与风险的影响,主要是通过改变征纳税双方的征管信息不对称来实现
如果大数据通过税收执法主体、客体与环境三大要素加剧了征纳信息不对称,即使在税法及其《征管法》优良完备的前提下,也会加剧或者消减税收执法的冲突与风险。毋庸置疑,如果对税收大数据权力监管不力,税收执法主体掌握的征管信息,特别是关于纳税者的涉税信息过度,便意味着容易加剧征纳双方涉税信息的不对称,无异于税收执法者征管权力的扩张,便有可能引发税收执法冲突与风险。比如,在大数据应用以前,纳税者的逃税行为比较隐蔽,或者说稽查成本比较大,但大数据应用之后,纳税者的涉税信息透明度大幅提高,税务机关的稽查精准度与效率会大幅提高,因此,税收执法冲突与风险发生的概率便会加剧。如果税法的合法性欠缺,税权又缺乏有效的“闭环式”监督机制的话,税收执法冲突与风险的概率将会空前加大,甚至引发系统性的税收风险,成为社会大面积危机爆发的导火索。前事不忘后事之师,学者徐松林就在总结了中外社会发展历史后指出:税赋问题不仅是中国民变的根源,也是西方国家阶级革命、社会变革的助推器。英国资产阶级革命始于国会为反对查理一世国王开征新税而进行的长期斗争。美国独立战争始于北美殖民地反抗英国王室在北美开征“印花税”“食糖税” 的斗争,法国大革命肇始于法国新兴资产阶级反抗“僧侣、贵族免税权” 的斗争,等等。西方国家历史上历次大的革命和变革,导火索也大多是税赋问题。[6]对此,学者黄凯平在《谁有征税权——税收的真相》一文中,也有独到的见解[7]

而且,大数据权力与其它一切权力一样,如果不被管理者同意便是一种强力,如果不能得到有效制约,同样可能导致腐败,甚至导致绝对腐败。吉登斯因此认为:“我们所面对的最令人不安的威胁是那种‘人造风险’,它们来源于科学与技术的不受限制的推进。科学理应使世界的可预测性增强,但与此同时,科学己造成新的不确定性——其中许多具有全球性,对这些捉摸不定的因素,我们基本上无法用以往的经验来消除。”[8]税收大数据同样如此,不能以牺牲纳税者的财富为代价,成为政府无限聚财的新工具。

 同样,如果对税收大数据权力监管过度,税收执法主体掌握的征管信息,主要是关于纳税者的涉税信息不及,也意味着征纳双方涉税信息的不对称,无异于执法者征管权力的消减,同样可能引发新的税收执法冲突与风险。理想的情况无疑是,税收大数据权力的合法性及其监督制衡机制问题必须得到应有的重视和关注,如果税收大数据权力的合法性问题不解决,如果税收大数据权力的“闭环式”监督机制不建立,税收大数据的应用,只会加剧税收执法冲突与风险,背离税收增进全社会和每个国民福祉总量的终极目的。

 毋庸讳言,由于引发税收执法冲突的原因多种多样,税收执法冲突与风险也就形形色色。比如,就引发税收执法风险的总体原因而言,有国家体制、政策落后导致的税收执法冲突与风险,有“用税”体制落后导致的税收执法冲突与风险,有税法结构不合理导致的执法冲突与风险,等等。就引发税收执法冲突与风险的具体而言,有《征管法》落后不良引发的税收执法冲突与风险,也有税收大数据权力不合法,缺乏有效监督制衡导致的税收执法冲突与风险,也有税收执法主体与个体综合素质不高导致的税收执法冲突与风险,自然也有因为执法客体综合素质低下导致的税收执法冲突与风险,也有执法环境恶劣导致的税收执法冲突与风险,以及三者综合因素导致的税收执法冲突与风险,等等。

    五、大数据视域的中国税收执法风险防范

 大数据视域的中国税收执法风险防范问题,其实就是大数据视域中国税收执法冲突与风险管理问题。税收执法冲突与风险防范问题,也就是税收执法冲突与风险的预防、避免、遏制、转化、解决,是指在税收执法冲突与风险由“潜在”走向“显在”之后,对税收执法冲突与风险的抑制和削弱行动。具体分述如下:

(一)优化税法体系是防范税收执法系统性冲突与风险的总体前提

 优化税法体系是防范税收执法系统性冲突与风险的总体前提。因为,优良税法首先意味着税权合法性大,且税权拥有“闭环式”监督制约机制。其次,遵循人道自由原则,也就是“未经同意不得征税”的原则实现了制度性“嵌入”。而且法治、平等、限度原则同样实现了制度性“嵌入”。同时,政治、经济、思想自由也拥有制度性的保障。最后,征纳税者之间、征税者之间、纳税者之间、国家之间、代际之间、人与非人类存在物之间的基本权利与义务分配实现了完全平等,非基本权利与义务分配实现了比例平等。而且税法的基本结构、完整结构与深层结构各要素之间和谐一致,不存在根本性冲突。逻辑上,如果大数据有助于税法的优良,结构的合理,便会从总体上降低税收执法的冲突与风险概率。相反,如果大数据加剧了税法的劣化,扩大了结构的内在冲突,便会从总体上加大税收执法冲突与风险的概率。

 毋庸讳言,当下中国税法,由于社会主义初级阶段的历史大背景与国情,税权的合法性位阶比较低,税权尚未拥有“闭环式”监督制约机制。因此,税法的优良位阶也不高,自由人道原则、法治、平等与限度原则,以及具体的政治、经济与自由原则,特别是公正原则并未实现制度性“嵌入”。而且,税法内在结构性冲突也不会少。这意味着,中国税收执法冲突与风险的总根源尚未消除,税收执法冲突与风险的总体发生概率比较大。而且,由于税权尚未拥有“闭环式”监督制约机制,大数据的运用,更多可能加剧税权的扩张与滥用,放大税收治理的聚财功能,损害广大纳税者的利益。逻辑上,要全面彻底消减税收执法冲突与风险,必然遭遇更加严峻的形势,面临更大的挑战与压力。

 因此,要从总体上降低税收执法冲突与风险的概率,唯有加速税制结构性改革与税法的结构性优化才是根本途径。舍此一切的税收冲突与风险防范,都不过是具体方法而已,只能具体影响税收执法冲突与风险发生的概率大小。直言之,由于税收法律不健全、不完备导致的税收执法冲突与风险总是非常令人恐惧的。比如由于税收法律本身落后及其它们之间的衔接不当所导致的“以税务稽查结论追究税务人员刑事责任”的执法风险,便将税收执法人员的风险恐惧性加大。[9]

(二)优化执法过程是防范税收执法具体冲突与风险的重要途径

 探讨大数据对税收执法冲突与风险的具体影响,大数据平台建设无疑是必要前提。因此,优化税收执法过程首在加快税收执法大数据平台建设。而且,税收执法冲突与风险控制的根基在于:是否拥有海量的涉税信息?因为,税收风险控制的关键在于能否把海量数据转化为有效的税收征管资源,核心在于基于大数据的税收执法风险分析识别与多元组合策略的税收执法风险应对[10]

 遗憾的是,当前税收执法冲突与风险防范的大数据平台建设严重滞后,主要表现在:一是海量税收执法冲突信息难以有效整合。不仅税务系统内部各种涉税信息的有效整合不足,而且征纳双方信息不对称问题也十分突出,特别是海量第三方涉税信息的利用不够,缺乏有效的制度保障与支持。具体说:税收信息庞大而凌乱,各个信息系统分散而孤立;税收信息传递渠道不畅,仅注意各大系统、软件中数据和信息的采用,未能将大量可用的信息进行传递,形成了“信息孤岛”。同时税收数据利用深度及广度不够[11]。二是传统的征管方式不适应大数据时代的变化,需要通过运用大数据技术,形成更为丰富的涉税情报,及时帮助税务机关实现管理的转型升级[12]。三是大数据基础设施建设与人才队伍建设落后于大数据技术发展的速度。因此有专家建议,必须以创新思维引领税收风险管理;提升大数据获取机制,为税收风险管理莫定基础;依托全新科技手段,规范涉税数据共享平台;加快税务信息化建设,以大数据技术推动智能化管理;建立岗责匹配的绩效考核制度[13]。特别是要重视大数据“挖掘技术”与“留痕技术”的运用。因为“挖掘技术”是一种主要基于统计学、人工智能、机器学习等技术,高度自动化地分析数据,做出归纳性的推理,从中挖掘出潜在的模式,并能对未来情况进行分析、预测,以辅助管理者、决策者评估风险、做出正确的决策[14]。即大数据挖掘技术是有助于发现和预知税收执法冲突与风险苗头的。但是,目前税收冲突与风险识别模型建设存在以下主要问题:税收冲突与风险识别指标精准度不高;税收冲突与风险识别行业针对性不强;特定复杂事项税收冲突与风险识别度低;单税种税收冲突与风险识别有效性不一[15]。毋庸讳言的是,即就是金税三期系统上线运用后,系统本身仍然存在不少问题亟待解决,比如数据采集不深入;数据信息难以归集;数据分析指标缺乏;数据应用水平低,等等[16]。而“留痕技术”的运用有助于强化税收执法冲突与方风险的过程监督,防范税收执法权的滥用。

(三)加强《征管法》修改,争取一部优良完备的《征管法》

《征管法》修改的重点应放在征管权力的合法性扩大,即民意基础的扩展,以及“闭环式”监督机制建设方面。一方面要加强对传统征管权力的监督与制约,特别是对征管权力自由裁量权的监督与制约。另一方面在加载大数据权力的时候,必须加强对大数据权力的“闭环式”监督与制约,防止其与传统征管自由裁量权叠加后导致征管权力的习惯性扩张。毋庸讳言,最新的《征管法》(修改意见稿),已在五个方面出现“扩权”倾向[17]。当然,并不是不能“扩权”,问题在于“扩权”的征税权利应与支付用税义务的加大联动,即要有助于征纳税者之间权利与义务的平等交换,不能加剧征纳权利与义务分配的不公正、不平等交换。这岂不意味着,一旦此稿《征管法》(修改意见稿)通过,且其它涉税法律修改跟进不到位,不能与社会发展进程互动的话,如果对征管权力与税收大数据权力不进行有效的监督与制衡,很有可能大面积加剧税收执法冲突与风险的概率。

(四)通过提高大数据对税收执法主体、客体与环境三大要素影响的认识,自觉防范税收执法冲突与风险

毋庸讳言,目前中国税收执法过程存在不少亟待关注的执法冲突与风险要素,比如重实体,轻程序;重人治,轻法治(越权执法、滥用权力与随意处置的现象时有发生。);重纳税人义务,轻纳税人权利;重事实,轻证据;重事后监督,轻事前、事中监督,等等[18]。而且,从税收执法主客体因素,以及执法冲突与风险的产生原因看,确实依然存在一些税收执法人员态度粗暴、手段过激、超越税收法律底线等问题,也存在一些执法相对人——纳税者对税收执法的逆反心理反映、响应和接受的程度、配合可能性等问题,亟待借助税收大数据,在增强征、管、查的精准性与效率的同时,重视对执法对象——纳税者心理、性格、气质类型等可能影响执法效果等间接信息的掌握。同时,必须注意通过柔性执法等文明手段的使用防范税收执法冲突与风险。

具体说,一是就税收执法主体而言,必须强化税收执法冲突与风险防范意识,加强税收执法主体的科学化管理及其综合素质的培养与实际执法经验的传授,也即执法者“知、情、意”综合素质的培养。因为“法律是否发生效果,以及效果如何,取决于执法人员的素质及其责任心和创造性。”[19]要强化税收执法冲突与风险防范意识。因为税收执法自由裁量权与税收执法冲突与风险紧密相关。二是必须借用大数据技术,全面加强税收执法权力监督的制度性建设,特别是“闭环式”税收执法权监督制衡机制的建设,要在强化大数据“抓取”技术,增强税收执法精准性与效率的同时,重视大数据“留痕”技术的使用,借用大数据技术,全面提升税收执法监督制约的质效。就税收执法者的综合素质而言,也存在诸多容易引发执法冲突与风险的问题。比如一些税务人员的执法水平较低,不精通法律法规,不熟悉税收会计,不掌握税收政策,不了解企业情况,不具备适应实际的工作能力等等。就执法客体——纳税者而言,由于其“知、情、意”的综合素质水平高低,诸如具体的性格、气质类型、生存背景、文化程度,等等,也可能影响税收执法的冲突与风险。三是就税收执法环境要素而言,任何一次具体的税收执法行动,同样必须对税收执法环境各个要素有清醒的认识。因为税收执法环境,不论是大环境,还是小环境,也不论是内部环境,还是外部环境,都与税收执法冲突与风险发生的概率紧密相关。

    六、结语

总之,税收执法冲突与风险的防范,可分为总体战略与具体策略两大部分,核心在于财权(税权与预算权)及其税收大数据权力的民意基础扩大与监督制约机制的有效性,重点在于执法主客体“知、情、意”综合素质的提升,及其对税收执法环境的清醒认识与把握。

 

课题组长:杨成刚

副 组 长:孙建录

课题成员:姚轩鸽 李  梅 杨  溪 唐展丽

执 笔 人:姚轩鸽

    注释:()


 
      
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