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溯源税收管理体制
日期:2015-05-05    来源:税收科学研究所
 
 

税收管理体制是在税收管理上划分中央和地方权限的一种行为规范。为了正确地贯彻执行国家的税收政策,保证国家的财政收入,在制定税法、解释规定、调整税目、税率和批准减、免税等方面,必须通过税收管理体制,明确划清各级税务机构的管理权限。

民国时期的税收管理体制

中国自清朝以前,一切权力都集中于皇帝,实行的是中央集权制度,那时候没有中央财政与地方财政的划分(或者说在制度上规定不完全明确),建立地方财政起于民国。

1913年财政部为图国家与地方财政的平衡发展,以解决财政困难,遂订定了《国家税与地方税法(草案)》,1914年略作修改,将田赋、关税、盐税、厘金等划为国家税;田赋附加及各项小额杂捐、杂税划为地方税。但因当时中央政令难行,中央拥考核之名,地方拥征收之实。故此种划分,行之未及全国。1916年袁世凯称帝失败,北京政权陷于分裂,各自军阀纷纷拥兵之重,军费骤增,收少支多,亏累日甚,聚敛之谋因以百出……杂税乃与日俱增,附捐亦继长增高

1927年南京国民政府成立后,实行“均权制”,颁布了《划分国家收入地方收入暂行标准》,中央与地方分别独立收税。1928年财政部召开第一次全国财政会议,修正通过《划分国家收入地方收入暂行标准》并经国民政府核准执行,从此确立了地方财政。中央收入主要有:盐税、海关税及内地税、常关税、厘金等;地方收入有:田赋、契税、牙税、当税、屠宰税、船税、房捐等。

1934年财政部召开第二次全国财政会议,注重省县税费之划分决定废除杂捐、杂税,进一步修正1928年所定的《划分国家收入地方收入暂行标准》,并于1935年颁布了《财政收支系统法》,确定了中央、省、县三级财政。

1941年,为了增强战时国家财政统筹力量,促进地方自治发展,财政部于6月份召开了全国财政会议,通过《改正财政收支系统实施纲要》,自1942年实施。《修正财政收支系统实施纲要》将全国财政划分为国家财政与自治财政两大系统,原中央、省、县财政改为中央与县(市)两级财政。中央财政包括原属于中央及省与院辖市之一切收支;自治财政以县为单位,并包括县以下各级地方财政收支系统。

抗战胜利后,国民党于19463月召开六届二中全会,决议财政收支系统改为中央、省(市)、县(市)三级制。

其中中央税包括:营业税(由院辖市以30%比例划归中央)、土地税(省县市地方以30%划归中央,院辖市以40%划归中央)、遗产税(省县市30%,院辖市15%)、印花税、所得税、特种营业税、关税、货物税、盐税。

省税包括:营业税的50%、土地税的20%、但省应从其他税之一部分补助贫瘠县、市。

院辖市税收包括:营业税的70%、土地税的60%、契税(在土地法未实施之区域为县、市税)、遗产税的15%、土地改良税(土地法未施行前为房捐)、屠宰税、营业牌照税、使用牌照税、筵席及娱乐税。

县、市税包括:营业税的50%、土地税的50%、契税(在未依土地法进行土地登记之区域征收)、遗产税的30%、土地改良税(土地法未施行区域为房捐)、屠宰税、营业牌照税、使用牌照税、筵席及娱乐税。

陕甘宁边区时期的税收管理体制

土地革命时期的税收管理体制

土地革命时期的财经建设可以分为从中共中央到达陕北前和陕北后两个时期来观察。中央到达陕北前,财经战线把经济斗争同政治斗争、军事斗争结合起来,开展打土豪分田地的群众运动。打土豪筹款以解决革命战争的供给,分田地以发展农业生产,没收土豪地主的浮财、粮食,分给群众,以解决人民生产、生活问题。

19368月,为了适应红军西征后根据地扩大,财政收入增加的新形势、新情况,苏维埃中央政府发出《苏维埃中央政府关于建立地方财政的指示》,建立了以省为单位,在自给原则下,单独负责的财政制度。但财政方针与收支核算,仍须经过中央财政部批准,收支情况仍须定期报告。在核算范围内,如入不敷出,中央仍可以协助;收入有余,中央仍得指令缴纳。

《苏维埃中央政府关于建立地方财政的指示》规定属于地方收入的有:(1)省属地方武装部队之筹款;(2)地方政府所没收豪绅地主反革命分子的财产;(3)保卫局裁判部没收的金钱、物品及罚款;(4)在地方所募之抗日基金;(5)农工商业的统一累进税(一部分);(6)各机关经费余额的退还款;(7)不属于上列各项的地方性杂项收入等数种。

至于正式红军的筹款、对外的募捐、公债的发行、关税以及特种税收(如盐池的税收等)则归中央。

抗日战争时期的税收管理体制

边区的财政来源在1937年抗战爆发至1941年皖南事变发生期间主要是争取外援,所以实行的是统收统支的政策。外援对于医治内战创伤、减轻人民的负担、支持抗日战争起了很大作用。这四年边区向农民征收的救国公粮是很轻的,向工商业征收的税收,则仅有盐税和皮毛、烟酒等少数几种货物的出境税和入境税。

1939年国民党对边区实行军事包围和经济封锁,中共中央预见到外援已经不可靠,乃发动机关部队开展大生产运动,财政上也决定采取自给的方针,由依靠外援向半自给转变。这时,财政一方面紧缩开支,增加税收,以平衡收支,另一方面,开始注意生产建设,以作长期打算。

1941年皖南事变发生后,外援断绝,边区财政面临严重困难,财政政策不得不由半自给向全自给转变。转变之初,除采取大量开发食盐,加强税收,发行建设公债等措施外,主要是实行毛主席的亲自动手的号召,大规模的发动各机关部队进行生产,实行自给,

1942年实行部分统筹统支,在不阻碍分散经营的原则下,逐渐做到实际上统一的财政收支。这一年,在粮食、草料、被服、食盐、纸张、书报等六大项实行统一保证供给的基础上,继续开展各单位的生产自给,加上特产的经营与税收的增加,度过了1943年的难关,同时找到了财政出路。

1942年底,毛泽东主席在边区高干会上提出发展经济,保障供给的工作总方针。1943年初,成立了西北财政办事处,统一领导陕甘宁晋绥两解放区的财经工作,实行了统一领导、分区统筹的方针。在统一的政策标准制度下,以分区为单位进行统筹,根据各分区脱离生产人员多寡,生产基础之强弱,地方税收之情况,将任务包给各分区自筹,边区财政厅给以一定的补助。

1944年的财政方针改为节约储蓄、克服浪费、积蓄力量、备战备荒,取消了对各分区的补助,增加机关部队的自给任务,降低供给标准,实现了财政收支的平衡。

1945年的财政方针是生产节约、长期打算、积蓄物资、准备反攻

解放战争时期的财政经济

194612月,经过第二次边区委员会通过,建立县财政自治大纲,即实行划分收入、确定基础、定额补助的办法。因边区处在革命战争环境中,后仍然依靠各县统筹保障正常经费开支。

解放后的税收管理体制

我国的税收管理体制,实行“统一领导、分级管理”的原则。在保证中央统一领导的前提下,又使地方有一定的税收管理权限,以便于根据当地的实际情况,因时因地运用税收这一工具,充分发挥它的杠杆作用,促进生产发展,增加积累,充裕资金。

建国初的税收管理体制

建国初期,我国财政经济遇到很大困难,所以实行了高度集中统一的税收管理体制。195013日,政务院公布《全国税政实施纲要》,统一规定了税收法规的制定权限:(1)、凡有关全国性的税收条例法令,均由中央人民政府政务院统一制定颁布实施,各地区应切实遵照执行,如有意见可建议考虑,在中央未修改前,不得自行修改或变更。(2)、凡有关全国性之税收条例之实施细则,由中央税务机关统一制定,经财政部批准施行。各区税务管理局得根据中央颁布之税法章则精神制定稽征办法,经大行政区财政部批准施行。(3)、凡有关地方性税收之立法,属于县范围者,得由县人民政府拟议报请省人民政府核转大行政区人民政府或军政委员会批准,并报中央备案,其属于省(市)范围者,得由省(市)人民政府拟议报请大行政区人民政府或军政委员会核转中央批准。

按照上述规定,中央人民政府政务院从1950年到1951年,先后对货物税、工商业税、利息所得税、印花税、屠宰税、特种消费行为税、城市房地产税和车船使用牌照税等,分别颁布了暂行条例。对税收减免权限,在各条例里,规定属于中央、地方各税的减免权限,也明确规定属于中央。

19503月,政务院《关于统一国家财政经济工作的决定》对税收管理体制问题明确:除批准征收的地方税收之外,所有关税、盐税、货物税、工商税的一切收入,均归中央人民政府财政部统一调度使用。……税收是国家的主要收入之一,是全国财政开支恢复经济所需现金的最大来源,……税则、税母、税率,统由中央人民政府财政部提交中央人民政府决定实行,不经批准,各地人民政府不得增减和变动……凡不实行,不遵守上述各项规定者,即属破坏人民利益,违犯国家法纪,中央人民政府将制定适当的法律,给予这些分子以必要的制裁,来保障上述各项规定的严格实行。

1958年改进税收管理体制

19583月,中共中央召开成都会议,讨论了经济管理体制的改革,重点是实行地方分权,把若干管理权限下放给地方。国务院在69日公布试行的《关于改进税收管理体制的规定》中指出:目前生产资料所有制的社会主义改造已经基本完成,工农业生产正在飞跃发展,财政管理体制和工业、商业管理体制已经有了改进,为了正确地、因时因地制宜地进行税收工作,国家的税收管理体制也有必要作相应地改进。改进后的原则是:凡是可以由省、自治区、直辖市负责管理的税收,应当交给省、自治区、直辖市管理,若干仍由中央管理的税收,在一定的范围内,给省、自治区、直辖市以机动调整的权限;并且允许省、自治区、直辖市制定税收办法,开征地区性税收。

1)印花税、利息所得税、屠宰税、牲畜交易税、城市房地产税、文化娱乐税、车船使用牌照税等七种税收,按照改进财政管理体制的规定,划为地方固定收入。

2)商品流通税、货物税、营业税、所得税等四种税收划为调节分成收入,根据一定比例,由中央和地方实行分成。有关这些税收的管理权限,仍然基本上归中央集中掌握。但是,允许省、自治区、直辖市在规定的范围内,根据实际情况,实行减税、免税的措施,也可以实行加税的措施。

3)在农业税方面,省、自治区、直辖市应当根据中华人民共和国农业税条例并结合实际情况,对于所属各个地区间的负担,种植粮食作物和种植经济作物之间的负担,农业生产合作社和个体农民之间的负担,作必要的调整。

4)在盐税方面,允许省、自治区、直辖市在原有征税办法的基础上,根据实际情况对盐税税额作必要的调整,并报国务院备案。

5)省、自治区、直辖市人民委员会为了调节生产者的收入、平衡负担、开辟财源、或者为了有计划地安排生产、限制盲目的生产经营,在必要的时候,还可以把当地某些利润较大的土特产品和副业产品(包括集体经济的产品和个体经济的产品),列入货物税的征收范围,作为一个新增的税目征收货物税;或者另外制定税收办法,开征地区性的税收。

6)对于自治区在税收管理上应当给予更大的机动权限。

7)省、自治区、直辖市人民委员会,根据发展生产繁荣经济和增加国家积累的原则,对于工商税的征收环节和起征点的规定,凡认为确实不合理和不利于生产的,都可以机动处理,并且在处理之后报告财政部备案。

8)省、自治区、直辖市人民委员会在执行规定时应注意:

)采取减税、免税的措施,应当既照顾发展生产的需要,又照顾国家资金的积累。

采取调整税率或者增加税收的措施,应当注意不要影响生产的正常发展和物价稳定。

各地在税收上所采取的措施,凡是同邻近地区有密切关系的,应当事先共同协商,取得相互的配合。

各地在税收上采取的措施,对统一计划和全国平衡有较大影响的,或者涉及外交关系的,应当报国务院批准。

根据这一精神,由陕西省管理的地方税收有:屠宰税、交易税、车船使用牌照税、文化娱乐税、房地产税。从195911日起征税。

1961年适当集中管理权限

根据财贸体制的管理权限要适当集中到中央和省一级的精神,中共中央1961115日批转了财政部党组《关于改进财政体制加强财政管理的报告》。

该报告第四部分改进税收管理体制,加强税收管理工作中规定:

1)凡属工商统一税税目的增减和税率的调整,盐税税额的调整,应当报中央批准。凡属工商统一税纳税环节的变动,凡是牵扯一个大区内两个省、市、自治区以上的应当报经中央局批准;牵扯两个大区的,应当报经中央批准。

2)凡属开征地区性的税收,地方各税税目税率的变动,以及在中央规定的所得税的税率范围内确定具体税率,必须报经中央局批准。

3)凡属工商统一税中有关新式试制的产品,以代用品作原料生产的产品,或者由于灾情等原因,需要给予减免照顾的,由省、市、自治区批准。地方各税的征税范围,减税免税,对工商小贩加征所得税的比例和起征点的确定,也由省、自治区批准。

这一税收管理体制,适当收回了部分税收管理权限,体现了加强税收管理的精神,是财政工作贯彻党的“调整、巩固、充实、提高”八字方针的重要措施之一,对于顺利度过三年困难时期起了积极是作用。

1970年的下放税收管理权

1969年财政部军管委员会提出了改进税收管理体制的意见,进一步扩大地方管理税收工作的权限,将减税、免税的批准权限,农村人民公社的征税办法,个体经济的加成征税问题,城市房地产税、屠宰税、车船使用牌照税、牲畜交易税和集市贸易税等五种地方税的管理权限问题,拖欠税款的减免问题等五个问题的处理权限下放给省、市、自治区革命委员会掌握。经过国务院批准,在8个省市施行,主要是解决条条统得过死,不利于充分发挥两个积极性的问题。

19723月国务院批转财政部《关于扩大改革工商税制试点》和《工商税条例(草案)》,把分级管理的权限规定在《工商税条例(草案)》中。

1973年公布实施的《工商税条例(草案)》规定:税目的增减和税率的调整由国务院决定,在全国范围内减税、免税的产品,由财政部报国务院批准;省、自治区、直辖市革命委员会,可以根据条例的规定,结合本地区的情况,制定具体的征收办法;纳税单位适用的税目、税率,由省、自治区、直辖市革命委员会决定;地方对个别纳税单位和产品需要减税、免税的,由省、自治区、直辖市革命委员会批准;农村人民公社、生产大队、生产队的企业,根据国家政策,需要减成征收或者免税的,由省、自治区、直辖市革命委员会决定。

197312月,财政部在《施行工商税有关问题的解释》中,对下放税收管理权限问题提出:根据《工商税条例(草案)》的规定和统一领导与分级管理相结合的精神,为了更好的贯彻执行党的政策加强税收管理,一部分税收管理权限下放以后,原则上应当集中在省、市、自治区革命委员会,主要税收管理权不宜层层下放。”

1977年新的税收管理体制

1977113国务院批转财政部《关于税收管理体制的请示报告》时指出:税收是国家积累建设资金的来源,向国家照章纳税是企业、事业单位、集体和个人应尽的光荣任务。要及时地足额地交纳税款,不得偷漏和拖欠。所有地方和部门要认真执行国家的税收政策和法令,不得超越职权减免税收,不得截留和挪用税款。任何部门不得下达同税法相抵触的文件。各级党委要加强税收工作的领导,支持财税部门做好工作。

经国务院批准的《关于税收管理体制的规定》根据统一领导,分级管理的原则,对税收管理体制作如下规定:

1)凡属国家税收政策的改变、税法的颁布和实施、税种的开征和停征、税目的增减和税率的调整,都由国务院统一规定。

2)凡属下列情况的应报财政部批准:

在全省、市、自治区范围内停(免)征或者开征某一种税。

在全省、市、自治区范围内对某种应税产品、或者对某个行业进行减税、免税。

对工商税中卷烟、酒(指用粮食生产的白酒、黄酒、啤酒、饲料粮酿酒)、糖(不包括饴糖)、手表四种产品,需要减税、免税的。

盐税税额的调整(不包括土盐税额),按现行规定,不属于农牧业、渔业、工业用盐范围的其他用盐,需要减税、免税的。

有关涉及外交关系和对外商征税(包括边境地区小额贸易)的问题。

3)凡属下列情况的,由省、市、自治区革命委员会掌握审批:

个别纳税单位生产的产品或经营的业务,因生产、价格等发生较大变化,按照税法规定纳税有困难的,可给予定期的减税、免税照顾。但是,因经营管理不善造成的困难,不准减税、免税。

工业企业利用三废和废旧物品做主要原料生产的产品,按照税法规定纳税有困难的,应给予定期的减税、免税照顾。

直接为农业生产服务的县办五小企业,在开办初期纳税有困难的,可减征或免征工商税一年,期满后,仍需减税、免税的,应当另行报批。

社队企业生产直接为农业生产服务的产品,以及队办企业为本队社员生活服务的业务收入,可以根据本地区的实际情况,列举具体产品和服务项目,免征工商税。

社队企业直接为农业生产服务,生产经营的化肥、农药、兽药、农机具修造等所得的利润,和队办企业生产经营直接为社员生活服务的,如豆腐坊、粉坊、油坊、酱醋坊、粮棉加工以及理发、缝纫等所得的利润,需要给予照顾的,可以列举免征所得税。但对没在城镇的上述企业,免税后对同类的专业合作企业有影响的,仍应征收所得税。

新办社队企业在开办初期纳税有困难的,可以减征或免征工商税一年或两年。但对生产烟、酒、棉纱等产品的,一律不得减征或免征所得税。

对有些社队企业,不直接为农业服务、利润多,所得税负担太轻的,可以参照手工业社的所得税负担,适当进行调整。

对灾区社队从事生产自救,可给予一定期限的减征或者免征工商税的照顾。

对未经批准或者违法从事工业、商业、运输、建筑等经营活动的单位和个人,其经营收入除按工商税税目中的临时经营税率征税外,还可以加成或加倍征收,加成幅度为一至十成,加倍幅度为一至五倍。对投机倒把活动,必须采取补税、罚款等措施进行打击,严重违法的,送人民法院依法惩处。

对城市房地产税、车船使用牌照税、牲畜交易税和集市贸易税的减税、免税、变更税率、税额或停征。对屠宰税确定征收范围、调整税额和采取某些减税、免税措施。

按照国家规定,在农业税征收总额不变的原则下,对所属地县、社队之间负担畸轻畸重的问题,作必要的调整。

以上各项权限,省、市、自治区一般不要层层下放。

4)省、市、自治区为了贯彻中央的统一税法,可以制定具体的征税办法。

5)对于涉及两个省、市、自治区的征税问题,如纳税环节、纳税地点的确定等,有关地区应当事先共同协商,取得一致意见。遇有问题时,由财政部帮助解决。

6)民族自治委员会,对少数民族聚居地区的税收,可以根据全国税法规定的原则,制定税收办法,报国务院备案。

除上述规定外,任何地方、部门和单位无权决定减税、免税,或者下达同税法相抵触的文件。各地区在贯彻本规定时,要对过去的减税、免税情况进行一次检查。凡是不符合上述规定的,应当加以纠正。

1994年财政体制改革

19931215,国务院发布了《关于实行分税制财政管理体制的决定》。决定从199411日起,改革现行地方包干税制,对各省、自治区、直辖市和计划单列市实行分税制财政管理体制。这一改革的原则和主要内容是:按照中央与地方政府的事权划分,合理确定各级财政的支出范围;根据事权与财权相结合的原则,将税种统一划分为中央税、地方税和中央地方共享税。中央税、地方税和共享税的立法权都要集中在中央,并建立中央税收与地方税收体系,分设中央、地方两套税务机构分别征管;科学核定地方收支数额,逐步实行比较规范的中央财政对地方财政的税收返还和转移支付制度;建立、健全分级预算制度,硬化各级预算约束。

在中央收入与地方收入的划分上,国务院规定,维护国家权益,实施客观调控所必须的税种划分为中央税,同经济发展直接相关的主要税种划分为中央与地方共享税,适合地方征管的税种划分为地方税,并提出要充实地方税种,增加地方收入。具体划分情况如下:

1)中央政府固定收入:关税、海关代征消费税和增值税,中央企业缴纳的所得税,地方银行和非银行金融缴纳的企业所得税,铁道部门,各银行总行、各保险公司等集中缴纳的收入(包括营业税、所得税、利润和城市维护建设税),中央企业上缴利润等。外贸企业的出口退税全部由中央财政负担。

2)地方政府固定收入:营业税(不包括上述划分为中央收入的部分),地方企业缴纳的所得税(不包括上述划分为中央收入的部分),地方企业上缴利润,个人所得税,城镇土地使用税,固定资产投资方向调节税、城市维护建设税(不包括上述划分中央收入的部分),房产税、车船使用税、印花税、屠宰税、农业税、牧业税、耕地占用税、契税、遗产与赠与税、土地增值税、国有土地有偿使用收入等。

3)中央政府与地方政府共享收入:增值税、资源税、证券交易税。增值税收入中央分享75%,地方分享25%。资源税收入按照资源品种划分,大部分资源税收入作为地方收入,海洋石油资源税收入作为中央收入。证券交易税收入,中央与地方各分享50%

中央财政对地方税收返还数额的确定,以1993年基期年核定。


 
      
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